La Opinión de Eugenio Hernández Velasco

El esquema punitivo del Sistema Nacional Anticorrupción

En un Estado de Derecho, se hace indispensable la existencia de ordenamientos que establezcan con claridad los supuestos jurídicos en los que incurren quienes cometen faltas o delitos; las sanciones a los que éstos se hacen acreedores, así como los procedimientos para determinar responsabilidad o punibilidad de los presuntos infractores, a efecto de cumplir con el viejo adagio del derecho Nullum crime sine lege (No hay delito sin ley).

En México, derivado de la reforma constitucional federal en materia anticorrupción aprobada por el Congreso de la Unión en mayo del 2015, el legislador, a fin de cumplir con los objetivos y espíritu de dichas modificaciones, de entre los cuales uno de los más importantes era el de establecer castigos ejemplares para desincentivar la comisión de conductas ilícitas en este rubro, delineó instrumentos legales que, por un lado, definieron las responsabilidades en materia administrativa de los servidores públicos y por el otro, amplían y describen con mayor exactitud la tipificación de delitos y sus sanciones en el ámbito penal. Para ello, y como parte del entramado jurídico del Sistema Nacional Anticorrupción, se promulgaron la Ley General de Responsabilidades Administrativas y las reformas a los títulos X y XI del Código Penal Federal, que juntas constituyen la herramienta persecutoria de las conductas ilícitas del nuevo sistema.

En materia de faltas administrativas cometidas por los servidores públicos, la nueva Ley General de Responsabilidades de la materia, vigente desde julio del 2016, las clasifica como no graves y graves. Las primeras son definidas en diez fracciones del artículo 49, y contemplan conductas como la omisión de empleados gubernamentales en denunciar infracciones por ellos advertidas; no cumplir sus funciones o instrucciones legales de la superioridad; no presentar en tiempo y forma las declaraciones patrimonial y de intereses; rendir cuentas sobre el ejercicio de sus funciones; no verificar que haya conflictos de interés de los particulares con los que se celebren cualquier tipo de contratos que involucren recursos públicos; y los daños y perjuicios a la hacienda pública realizados de manera negligente o culposa siempre y cuando no se incurra en una falta grave. Sus sanciones podrán ser: Amonestación pública o privada; Suspensión del empleo, cargo o comisión hasta por 30 días; Destitución de su empleo, cargo o comisión, e Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público y para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas. Las faltas administrativas no graves prescribirán en tres años a partir de su comisión o su finalización. La determinación de responsabilidades y aplicación de sanciones corresponden a las dependencias o entes públicos y a sus órganos internos de control.

Las faltas administrativas graves están descritas a detalle en los artículos 52 al 64 del ordenamiento. Es importante señalar que, a diferencia de las no graves, éstas pueden ser cometidas no sólo por los servidores públicos sino también por particulares. Los ilícitos considerados son cohecho, peculado, desvío de recursos públicos, utilización indebida de información, abuso de funciones, conflicto de interés, contratación indebida, enriquecimiento oculto u ocultamiento de conflicto de interés, tráfico de influencias, encubrimiento, desacato y obstrucción de la justicia. La ley también detalla las faltas administrativas graves en las que puede incurrir un particular, tales como: soborno, participación ilícita en procedimientos administrativos, tráfico de influencias, utilización indebida de información falsa, colusión, uso indebido de recursos públicos y contratación indebida de ex servidores públicos. Estas disposiciones pueden ser aplicadas también a transacciones internacionales. Además, se plantean disposiciones aplicables a los llamados Particulares en situación especial, que se aplican a candidatos de elección popular, miembros de equipos de campaña electoral o de transición entre administraciones del sector público y líderes de sindicatos del sector público. Las sanciones a los servidores públicos por faltas administrativas graves son: Suspensión del empleo, cargo o comisión de 30 hasta 90 días; Destitución del empleo, cargo o comisión; Sanción económica hasta por dos tantos de los beneficios obtenidos e Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público y para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas. Las personas físicas o morales que incurran en las conductas señaladas líneas arriba, pueden ser penalizadas con sanciones económicas, impedimento temporal de participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas, pago de indemnización por los daños y perjuicios ocasionados a la Hacienda Pública Federal, local o municipal; y para personas morales, con la suspensión de actividades o la disolución de la sociedad respectiva por orden jurisdiccional, la cual consiste en la pérdida de la capacidad legal de una persona moral, para el cumplimiento del fin por el que fue creada. Las faltas administrativas graves prescribirán en siete años a partir de su comisión o su finalización. La determinación de responsabilidades y aplicación de sanciones corresponde al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Por cuanto hace al ámbito penal y en consideración que, en el Derecho positivo mexicano, no existe un ordenamiento específico para la lucha contra la corrupción, el enfoque se basó en el perfeccionamiento del Código Penal Federal, atendiendo a las recomendaciones de mecanismos internacionales en los que México participa, como son la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Trasnacional y sus Protocolos y la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción. Para ello, se modificó la denominación del Título X del Código, así como se realizaron reformas y adiciones a sus numerales 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224 y 225, en un esfuerzo para especificar definiciones, tipos y sanciones necesarias conforme a las convenciones mencionadas, a la legislación vigente y a la propia evolución de los fenómenos de corrupción en nuestro país.

De esta manera, el Código, en su título X, “Delitos por hechos de corrupción” define y sanciona conductas como el Ejercicio ilícito de servicio público con uno a siete años de prisión y de treinta a ciento cincuenta días multa; Abuso de autoridad con uno a nueve años de prisión y de setenta hasta cuatrocientos días multa, así como y destitución e inhabilitación de dos a nueve años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos; Desaparición forzada de personas de ocho meses a cuarenta años de prisión; Coalición de servidores públicos con dos a siete años de prisión y multa de treinta a trescientos días multa; Uso ilícito de atribuciones y facultades con seis meses a doce años de prisión y de treinta a ciento cincuenta días multa; Concusión con tres meses a doce años de prisión y de treinta a ciento cincuenta días multa; Intimidación con dos a nueve años de prisión y de treinta a cien días multa; Ejercicio abusivo de funciones con tres meses a doce años de prisión y de treinta a ciento cincuenta días multa; Tráfico de influencia con dos años a seis años de prisión y de treinta a cien días multa; Cohecho con tres meses a catorce años de prisión y de treinta a ciento cincuenta días multa, además de la confiscación del dinero o dádivas entregadas, que se aplicarán en beneficio del Estado; Cohecho a servidores públicos extranjeros en el que el juez podrá imponer a la persona moral infractora con hasta mil días multa y decretar su suspensión o disolución; Peculado con tres meses a catorce años de prisión y de treinta a ciento cincuenta días multa días multa, pudiendo aumentar hasta en un tercio cuando los recursos materia del delito sean aportaciones federales para los fines de seguridad pública; y Enriquecimiento ilícito con penas que irán de tres meses a catorce años de prisión y de treinta a ciento cincuenta días multa.

Es importante señalar que la extensión y énfasis de las penas aquí descritas depende de la comisión de los diversos supuestos planteados en la tipificación de cada delito y que, para su individualización, el juzgador tomará en cuenta factores previstos en la ley como el nivel jerárquico del servidor público y su grado de responsabilidad, antigüedad en el empleo, antecedentes de servicio, percepciones, su grado de instrucción, así como la necesidad de reparar los daños y perjuicios causados por la conducta ilícita. Además, cuando los delitos como ejercicio ilícito del servicio público, uso ilícito de atribuciones y facultades, tráfico de influencias, cohecho, peculado y enriquecimiento ilícito sean cometidos por servidores públicos electos popularmente o cuyo nombramiento esté sujeto a ratificación de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, las penas previstas podrán ser aumentadas hasta en un tercio. Para efectos de mejor comprensión del alcance de las multas pecuniarias, en 2017, el costo en pesos de la Unidad de Medida y Actualización en las que se basan las multas y que es definida por el INEGI es $75.49 día.

De acuerdo a las reglas generales de prescripción aplicables en el derecho penal de nuestro país, las acciones lo hacen en un plazo igual al término medio aritmético de la pena privativa de la libertad que señala la ley para el delito de que se trate, pero en ningún caso será menor de tres años.

Es preciso aclarar que un transitorio de las reformas al Código Penal Federal establece que las mismas tendrán vigencia un día después de la designación del Fiscal Anticorrupción. La ausencia de nombramiento de este importante miembro del Sistema, dentro de los plazos previstos por la ley, representó una de las más importantes omisiones de los poderes públicos hacia la plena integración y operatividad del mismo.

No se omite plantear que las previsiones para la concurrencia incluidas tanto en la Ley General de Responsabilidades Administrativas como en el Código Penal Federal, resultarán en que los servidores públicos que cometan faltas administrativas graves y que encuadren en los tipos contemplados en el Código Penal serán sancionados en ambos órdenes.

Para el alcance del ideal del Estado de Derecho no basta un entramado jurídico sino su aplicación eficaz. En nuestro país sobran ejemplos de legislaciones vigentes pero no positivas. La impunidad es una constante en los resultados de nuestro sistema de justicia. En el caso del combate a la corrupción, del que estos ordenamientos forman parte, la posibilidad de la supervisión ciudadana en su aplicación, abre la puerta a la posibilidad de un cambio en las prácticas nocivas que han prohijado el no castigo a la corrupción y que han contribuido a su diseminación como ejercicio cotidiano en buena parte de las instituciones públicas. Más allá de establecer con claridad conductas ilícitas y sanciones, al final, las expectativas de éxito del Sistema Nacional Anticorrupción en romper las inercias de complicidad entre los actores políticos se cimientan en el componente ciudadano de su integración.

Xalapa, Veracruz; julio 30 del 2017.